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閻光才:高校教師聘任制度改革的軌跡、問題與未來去向

作者:中國高教研究   時間:2019-10-11

  改革開放以來,教師聘任制度始終是我國高校人事制度改革的核心。回顧四十年來的改革歷程,毋庸置疑,一系列制度與政策變革的確取得了明顯的成效,如傳統教師職稱概念、身份內涵和職務終身制觀念與意識日趨淡化,曾長期存在的單位依附、大鍋飯、平均主義和論資排輩等痼疾逐步得到根治,一個相對開放和流動的學術勞動力市場正在形成。但是,與此同時,我們又不得不承認,這一改革的道路還充滿曲折和存在種種障礙。即使到今天,高校教師聘任制依舊處于探索與實驗階段,它還遠遠未達到一個人們所期求的穩定和成熟期。本研究通過對三十多年來高校教師聘任制度改革軌跡略加梳理,并基于對當下現實的理性審視,提供些許看法與認識。
  一、我國高校教師聘任制度改革軌跡
  1977年恢復高考后,中國高等教育開始進入到一個正常秩序重建階段,在新興起的尊重知識與尊重人才氛圍中,高校逐漸恢復了被十年“文化大革命”打亂與中斷的內部制度建設。1978年3月,國務院批轉了教育部《關于高等學校恢復和提升職務問題的請示報告》,報告明確要求高校依舊執行1960年國務院頒發的《關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規定》(以下簡稱“1960年暫行規定”),恢復“文化大革命”之前教師既有的教授、副教授、講師與助教等系列職稱,并根據“堅持標準、保證質量、全面考核、擇優提升”的原則,開始分期分批落實教師的職稱提升與確定工作。到1981年,全國高校共有十三萬多名教師獲得相應的職稱。1982年2月,教育部又印發《關于當前執行〈關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規定〉的實施意見》,提出職稱評定要轉入正常化,每1~2年開展一次。至此,職稱作為一種代表個人工作能力表現的稱號體系得以完全恢復。至于職稱在當時為何被人們理解為一種稱號,通過對“1960年暫行規定”的解讀不難理解其中的原因。如對副教授和教授明確要求,提升為副教授,“需報中央教育部和中央有關主管部門備案”,升為教授,則需要“核轉中央教育部批準”,職務名稱只有在教師調離高校系統或受到行政處分時才可以取消或降低。換言之,就審批程序與邏輯而言,職務名稱代表了一種國家認可和任命的性質,從而也就具有在整個高等教育系統內部流通的通用性,因而也帶有一定的身份與榮譽象征意義。
  職稱評定轉入正常化之后,高校獲得各級職稱的教師規模迅速膨脹,到1987年,教授由1981年的2 400多人增加到12 824人,副教授由20 700多人增加到56 144人,還不包括其他技術職務系列具有高級職稱的12 988人。教師隊伍的總體規模擴大了2.3倍,具有高級職稱的比例增加了2.5倍多,而僅僅教授的規模就擴大了4倍多。如此規模擴張,帶來了兩方面的問題。第一,即所謂“能進不能出”問題。因為高校教師具有公職身份,無聘期限制,教師隊伍長期只進不出,出現質量良莠不齊、隊伍結構難以優化的問題;第二,即所謂“能上不能下”問題。因為職稱的稱號性質,一旦獲得就具有了終身性,高級職稱比例就不斷增加,且由于缺乏合理有效的考核手段,熬年資等職稱現象就日益突出,教師隊伍內部缺乏有效的激勵機制。為此,如何解決這些問題就成為該時期高校教師人事制度改革的重點。
  (一)高校教師職務聘任制試點階段
  1986年2月,國務院下發《關于實行專業技術職務聘任制度的規定》,對事業單位提出了專業技術職務一般實行聘任制的要求,并明確職務的聘任或任命“都不是終身的,應有一定的任期,每一任期一般不超過5年”,是否續聘或任命則要基于定期與不定期的業績考核而定。同年3月,教育部依此出臺了《高等學校教師職務試行條例》(以下簡稱《條例》),提出“高等學校教師職務是根據學校所承擔的教學、科學研究等任務設置的工作崗位”,分助教、講師、副教授與教授四級,并各自有明確的職責、任職條件與任期。隨后,教育部又發布了《條例》的實施意見與《高等學校教師職務評審組織章程》,為聘任制的試行提出了相關原則與程序要求。1993年,《中華人民共和國教師法》頒布,提出學校和其他教育機構應當逐步試行教師聘任制,由學校與教師簽訂聘任合同,從而為聘任制的全面實施賦予了法理上的合法性。由此開始,我國高校教師職務聘任制改革正式拉開了序幕。
  1986年啟動的高校聘任制試點改革,究其本質,具有非常現實性的目的訴求而難說有長遠和系統的籌劃,主要是試圖解決當時“能進不能出”和“能上不能下”兩個問題。實行職務聘任制的初衷在于通過“去終身制”與“去身份化”,在高校中形成一種內部自我約束與激勵機制,控制教師隊伍規模的無序膨脹與結構的失調。但是,經過大約十年的探索,到1990年代中期,時任教育部人事處綜合處處長的雷朝滋認為,聘任制改革盡管大方向是正確的,但距離預期目標還有相當大距離,在現實運作中職務與職稱依舊存在混淆的現象,職務評聘質量有下滑趨勢。他認為根本問題在于三個方面:政策不配套,待遇依舊是與職稱而不是職務掛鉤;觀念上存在誤區,對職務的崗位意識淡漠;實施過程走樣,存在重評審輕聘任,即聘后管理與使用不到位的問題。上述三個問題其實都表明,聘任制還沒有讓職務走出職稱作為稱號與身份的怪圈,不按崗位來設置,不與報酬掛鉤,不考察其履職情況,職務就形同虛設,與職稱沒有太大的區別。如此,“能進能出”和“能上能下”的流動問題無法得到實質性的解決,高校內部的自我約束與激勵機制也就難以形成。正是基于上述困境,1990年代末,高校教師聘任制度改革進入一個新的階段。
  (二)教師崗位聘任制度改革發動與試點階段
  1999年8月,教育部下發《關于印發〈關于新時期加強高等學校教師隊伍建設的意見〉的通知》,提出要“改革教師任用制度,……根據按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優聘任、嚴格考核、聘約管理的原則,高等學校依法自主聘任教師”。與此同時,文件提出要實施“高層次創造性人才工程”,以建立特聘教授制度、優選骨干教師設立專項資金等,加強高校中骨干教師隊伍的建設。2000年6月,中組部、人事部和教育部三部門聯合印發《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》(以下簡稱《意見》)的通知,提出全面推行聘任制,健全考核制度,擴大高校分配自主權,探索以崗定薪、按勞取酬、優勞優酬等薪酬分配方法。按照這兩個文件精神,部分高校開始試點改革。2001年,中國農業大學根據教學科研任務與學科建設需要開始設崗探索,將教師分為高校教師職務系列與科學研究系列,明確崗位職責,按崗聘任,加強考核,并根據考核結果動真格。在當年全校教師聘任中,有13名教授與副教授降級聘任,35名教師落聘。北京師范大學提出以績效考核來加強聘后管理,年度考核不合格者將予以告誡,連續兩個年度不合格或聘期考核不合格,將降聘或解聘。北京大學于2003年公開了《北京大學教師聘任和職務晉升制度改革方案》征求意見稿,提出要實行分類聘任,對所有講師與副教授實行固定聘期合同制,講師最多兩個合同期(每個合同期3年),副教授理工科三個合同期,人文社科四個合同期,合同期內講師與副教授只有兩次申請晉升機會,申請不成聘任關系自動解除。征求意見稿公布后,它不僅在北京大學內部,而且在整個學術界引起了巨大的爭議。
  應該說,在21世紀初的環境氛圍中,上述高校動作即使僅僅是嘗試性的探索,卻在當時高等教育領域引起了較大的震動,由此也帶來了許多新的矛盾與問題。實行崗位聘任制,在有限的編制額度內,究竟如何分配崗位資源?按崗聘任,以職務代替了職稱,沒有職稱所特有的身份象征意義與地位內涵,教師又如何獲得一種職業認同感、尊嚴感與穩定感?聘任合同的限期約束與非升即走制度,是否會增加教師的不確定性進而影響優秀人才的加盟?強化聘期考核,考核的績效如何清晰界定并以何種方式來考核,是否具有公信力?評聘過程中難免出現相關爭議,是否具備有效的行政與法律救濟制度予以支持?因此,面對上述種種問題的復雜性,絕大多數高校并沒有選擇激進的改革路線,而是根據各自校情采用眾多相對靈活變通和實用主義的策略,以實現改革的平穩過渡。如在崗位設置上,針對有不同工作任務要求的教師實行分類設崗,并建立不同的考核標準,而不是要求統一與一刀切;在聘任方式與聘約管理上,新老有所不同,采用老人老辦法和新人新辦法;在評聘關系上,并非完全取消職稱評審制度,許多高校選擇了評聘分開的雙軌制變通方法,多少保留了專業技術職務的稱號內涵。與此同時,為解決稱號意義上的職務與薪酬掛鉤的弊病,很多學校建立了內部按績效分配津貼與薪酬制度,對所有教師不論職級高低,基本工資之外的部分大都按績效予以獎勵,以體現多勞多得原則;根據《意見》的精神,設立特崗,參照“長江學者特聘計劃”,發放特殊崗位津貼,并給予其他資源的投入,體現優勞優酬的原則。上述策略盡管未必合乎聘任制的理想預期,但它作為一種合宜性選擇和過渡性安排,至少避免了改革過程中的陣痛與代價,一定程度上也穩定了人們的情緒,同時也為今后的改革積累了經驗。正如朱志良等人鑒于雙軌制與國家有關文件中職務聘任制規定不相符合的現狀指出,雙軌制至少在當時具有合理性,它“有利于處理好維持穩定與發展之間的平衡、歷史現狀的承認與改革的需要之間的平衡”。
  (三)高校教師勞動合同聘用制全面實施與自主探索階段
  自1986年以來,高校人事制度的改革進程大體上也符合政府對高校權力下放的軌跡。1986年和1988年,當時的國家教委先后分兩批下放了部分高校教授、副教授的任職資格評審權,進入1990年代后下放力度與范圍進一步加大。1998年《高等教育法》頒布,其中第四十七條明確規定:“高等學校實行教師職務制度。高等學校教師職務根據學校所承擔的教學、科學研究等任務的需要設置。教師職務設助教、講師、副教授、教授”,這不僅為高校崗位的自主設置與聘任提供了法律依據,而且,在邏輯上,放權于高校也意味著職務作為稱號的國家認可失去了合法性。因此,在經過新世紀之初的動員與試水之后,尤其在2008年1月《勞動合同法》、2014年7月的國務院《事業單位人事管理條例》分別出臺并生效之后,由于有了更為具體的法律依據和規范,高校開始進入了一個以勞動合同聘用制為基本特征的自主探索的階段。在此大致上可以將目前各校改革的總體表現特征概括為如下4個方面。
  1. 崗位設置的多樣性。在編制由政府總量控制的前提下,各校對編內教師的崗位設置劃分為不同系列,如教學為主、教學科研并重、科研為主,以及其他技術研發等系列,不同系列有各自職責規定、工作量要求與考核標準,彼此之間或開放或半開放。在職務級別上,各校做法不一,如教學科研系列的崗位,有延續傳統的教授、副教授、講師與助教等級,也有仿照美國的教授、副教授與助教授、講師等級,有些高校甚至取消了講師與助教級別。按照2006年7月當時的國家人事部發布的《事業單位崗位設置管理試行辦法》,大多高校都設置了正高四個、副高三個、中級三個和初級三個,共十三個崗位等級。除了上述常規崗位設置之外,改革力度最大的是很多高校都設置了各種特殊崗位,或與各級政府人才項目掛鉤或自我設置,形成各種帶有頭銜的特崗優崗系列。增加了眾多新的聘任形式,如作為人才蓄水池的師資博士后制度,圍繞項目需要設立的各種有限期合同崗位等。
  2. 薪酬分配的靈活性。為了體現以崗定薪、多勞多得、優勞優酬的原則,各校在薪酬分配制度改革上力度最大,形成了迄今在國際上也最為復雜多樣的薪酬分配結構。大體上,對于常規聘任的教師而言,基本薪酬主要包括幾個部分,國家統一標準的崗位工資、薪級工資、校內職級崗位津貼、績效工資與獎勵等,在大多高校,校內崗位津貼與績效獎勵遠遠超過了國家工資的額度,從而為高校的自主發揮與運作創造了空間。對于特殊崗位聘任人員,或實行年薪制或提供額外的津貼,但不同崗位之間存在差別,甚至不乏一人一議的情形。因為各高校對于薪資分配方案很少公開,所以,要全面把握其內部結構特征具有極大的難度。但毋庸置疑,《意見》中關于國家對高校分配自主權擴大的規定,的確是撬動聘任制改革的重要支點,崗位設置如果沒有相應的薪酬體系來匹配就難以發揮崗位的競爭效應。
  3. 崗位聘任的契約化。迄今,我國高校至少在形式上都確立了崗位聘任的勞動合同制,不同職級合同期限為3~5年不等。部分高校對講師、助教授以及副教授聘任試行“非升即走(轉)”制度,即準(預)聘、長聘制度,要求獲聘者在最多兩個聘期內(每個聘期通常3年)必須獲得晉升,如果不能晉升則不再續聘。一旦獲得長聘崗位,則納入無固定限期合同管理。有些高校對晉升機會也有特別要求,如最多提供兩次或三次申報機會,如申報不成功便不再有晉升機會甚至予以解聘。對于特定職級的聘約管理,強化聘期考核,考核合格會獲得續聘,而考核不合格則將被轉崗分流甚至被解聘。上述做法在各校推開的力度與實施程度存在較大差異,它取決于高校管理者的意志力,也受制于不同高校在學術勞動力市場中的競爭位置以及學校所能提供的待遇水平對人才的吸引力。
  4. 評聘程序與聘約管理過程的剛性化。實行聘任制,事關教師的核心利益,評聘上崗、業績獎勵和聘期考核都關聯到評價依據的合理性、評審程序的公正性等問題。故而,高校在強化評聘程序的規范性的同時,尤為關注績效評價指標體系的建構。盡管大多高校都強調績效評價方法的定性與定量結合,但是,為體現程序正義也是為了避免是非爭議,實際操作上往往更偏重于量化方案,如對特定職級晉升資格有明確的指標性要求,年終績效獎勵與津貼分配完全以量化計分為依據。如此,在高校中形成了各種極為繁復的各種指標評價體系與量化資質要求,它的確體現了程序上的剛性與公正,但未必符合結果正義,甚至帶來眾多負效應。
  總之,經過多年的探索,目前高校教師職務聘任制的改革取得了明顯成效。第一,基本消除了傳統的大鍋飯、平均主義和論資排輩的痼疾;第二,專業技術職務等同職稱以及它所具有的象征意義,至少在校際之間完全淡化,即使它依舊保留了一定的身份內涵,該身份的認可也僅限于學校內部,即更類似于地方而不是全國通用的糧票;第三,高校的崗位設置與用人機制更加靈活,一個基于能力與績效的薪酬分配、職務晉升與分流機制初步形成;第四,相對于過去,個人對單位的依附程度有所減弱,一個相對開放與流動的學術勞動力市場得以確立。但是理性地審視當下現實,應該說,即使歷經30多年,我國高校教師職務聘任制的改革依舊尚處于探索階段,它面臨眾多根本性問題和改革過程中不斷出現的新問題困擾。
  二、高校教師聘任制度改革中存在的基本問題
  三十多年的我國高校教師聘任制改革過程,固然與整個社會經濟體制的市場化改革走向以及用人制度變革的社會背景存在關聯,但它在總體上帶有鮮明的政府發動色彩,而不是高校基于自身處境而主動做出的選擇。也正因為此,高校的每一步人事制度改革都帶有受動性,在相關宏觀配套政策尚不到位、學術勞動力市場流動機制存在障礙、人們心理接受度有限以及眾多條件并不成熟的背景中,迫于環境要求不得不走上艱難的改革之途。政府發動改革的初衷,也不僅是出于效率與質量提高的需要,還有基于有限財政資源投入而不得不進行控制的考量。因此,無論是政府還是高校,在匆忙啟動的改革過程中,對于高校作為學術組織的特性、學術工作的性質、高校教師勞動的特點以及學術人成長的規律都缺乏足夠的研究與考慮。故而,因為有些根本性問題的存在,聘任制的實施也難免遇到眾多困境。
  (一)高校崗位設置按需設崗的困境
  崗位設置不僅被視為是實現聘任制由身份管理向崗位管理的基礎,而且也是實現有效聘后管理的前置條件。但是,高校教師的崗位究竟如何設置?聘任制改革提出要“按需設崗”,那么究竟什么是高校的崗位需求?崗位需求涉及三個方面的內涵:第一,做或要做什么事,即涉及高校內部教學科研工作分工;第二,需要具有什么資格的人來做事,即教師的學術背景、資質、潛質、態度與能力等;第三,不同崗位需要多少人,涉及編制或崗位數量問題。就目前情形而言,人們實際上對高校教師崗位概念的理解是含糊的,不少高校簡單地把教授、副教授、講師以及十三級崗位等級就等同于崗位,將崗位資質與崗位混淆。所謂崗位設置的第一要件應該是工作任務或事項的劃分與界定,然而這里的困境在于:高校的科學研究與人才培養過程不同于企業與政府部門,即要么是清晰的流水線作業或如融資、生產、營銷和服務一條龍式的勞動分工,要么是嚴格按照科層程序所形成的一系列職責劃分,高校教師工作性質在技術路線和目標上都并不明晰,且不同職能之間相互交織難以完全厘清。也正是因為這個原因,眾多高校采取較為籠統的方式將教師崗位劃分為不同系列,如教學科研并重、以教學為主、以科研為主等,這種籠統區分實際上未必能夠名實相副,而是不得已而為之的策略。
  崗位設置的第二個要件是上崗人的資質,它體現的是崗位與能力相匹配的原則。正因為分工存在復雜性與模糊性,高校教師崗位資質要求也同樣難以完全明細化,如教學與科研能力應各占多少份額。更何況,能力作為一種內隱性的品質,它雖然可以通過一定的外在業績來評估,但它難以完全定量化與指標化。故而,在學術界評價個人能力的基本原則就是以同行特別是資深專家評議為主,評議結果本身就是關于學術水平的認定,因此與它對應的職務等級就難免會附帶有稱號的象征意義與內涵。在一定的生命周期內,學術能力具有相對穩定性,盡管它具有在早期持續緩慢增長和后期逐漸衰減的特點。這也就意味著,從資質角度來審視,所謂“能上能下”似乎缺乏合乎邏輯的理據,而毋寧說它是應對一種外在驅動機制以及“能進能出”機制失調的策略。由此也涉及崗位設置第三個要件,即不同崗位設置需要多少人。與資金需求上是無底洞一樣,高校在教師總量需求上也自然是人力投入越多,即生師比越小、投入教學科研人員越多,越有利于人才培養與科學研究質量提高。但人力投入不是無限的,它還取決于高校能獲得相對穩定的經費多少,尤其是獲得政府以及其他渠道的常規經費投入總量。穩定的常規經費決定了高校事業編制的額度,而編制又是控制相對固定崗位數量的主要依據。
  因此,在有限的編制(或者投入)約束下,如何讓編制資源得到優化并發揮最大效率,這才是聘任制的現實目標。在目前編制依舊由政府總量調控的前提下,各校較為盛行的操作是以學科發展基礎和重要程度作為編制在不同院系之間進行分配的依據,然后在確定不同學科內部各個職級崗位的大致比例的基礎上,實行人員聘任的競爭上崗。為節省編制從而為優秀人才聘任留出更多空間,設置了越來越多的編外崗位,如此又進一步強化了入編與上崗的競爭。
  概而言之,從表象上看,高校崗位是按需求設置,其實質卻是由高校所能夠擁有的常規經費與其他經費總量所決定。高校能夠自主控制的經費總量不僅決定了不同職級崗位數量的多少,而且也決定了它內部績效激勵作用發揮空間的大小,以及在外部學術勞動力市場中的競爭優勢與地位。高校的需求永遠都是一個無底洞,因此,現實的也合乎邏輯的崗位設置依據其實并非僅僅是需求,而是因事、因人(資質與能力)和因錢三者的結合。崗位設置的目的,不僅在于把合適的人分配到合適的崗位上,更在于能夠讓有限的資源得到最合理配置并發揮最大效率。就此而言,我們不妨可以這樣認為:在高校中,讓資源發揮效率的訣竅固然要考慮事項的需求,但更偏向于通過控制而不是滿足人的需求來實現。
  (二)高校教師崗位聘任全員與全程合同的尷尬
  高校控制人的需求的基本手段一是控編,在編內與編外之間建立一種競爭上崗機制;二是控制不同職級崗位的比例,尤其是高職級以及優質崗位的數量,從而試圖在個體職業生涯的縱向展開過程中建立一種基于外在驅動的激勵機制。編制內外的競爭主要發生于職業生涯的早期,如中國特色的師資博士后制度,這是人才遴選的初步階段,而隨后部分高校的準聘形式則類似于美國的有限期合同終身軌制度,為人才的能力考察與甄別階段。但目前除少數高校外,我國大部分高校基本都實行全員崗位聘任合同制。姑且不論現實中的合同制是否能夠真正得到有效的落實,在此僅就合同設計邏輯的合理性略作分析。在美國大多高校中,在經過助理教授考察期考核獲得晉升后,教師一旦獲得終身職,通常沒有固定合同。德國大學傳統上的講座教授席位也是如此,雖然它的申請要更為艱難。無固定合同背后所隱含的邏輯是:能夠獲得教學科研系列的終身職,便意味著當事人的學術能力得到認可,教師只要能夠完成教學工作量的基本要求,通常不會被解聘。在隨后的職業生涯中盡管也存在外部的激勵機制,如晉升期望與些許的績效獎勵,但學者的職業發展更多來自內部自我激勵與自律。但在我國,全員與全程合同制的制度設計則具有明顯的外在激勵與約束特征,去職稱化也好,職稱與職務之間評聘分離也罷,由于聘期合同的存在,它其實就意味著一旦合同到期,當事人還需要面對新一輪的“競爭上崗”。換言之,該制度設計邏輯的實質為:不認可能力與潛質所具有的相對穩定性,而且能否獲得續聘還要取決于當事人與其他人在動態競爭中的優勢。
  事實上,由于該制度設計所存在的高度不確定性可能引發的人才流失問題,至少針對職業中后期的教師,少有高校真正落實文件中的“競爭上崗”精神,完全實行嚴格的合同管理。平常的崗位合同更多體現為一種任務導向,即相對于能力與潛質評價,它更關注責任到位與任期目標達成。不過,即使是這種務實策略真正操作起來也并不容易,合同目標表述抽象,它可能符合學術工作目標模糊特質,但執行缺乏明晰的依據。它既可以為甲方做延展性甚至隨意性的解釋,以之為不再續聘的借口,也可能為乙方以模糊性為由而據理力爭,因而引發眾多糾紛使得合同難以具有約束力。然而,目標若設定清晰甚至指標化,則不僅涉及指標設定的依據是否科學,未達到指標合同能否真正落實,而且可能有悖學術創新的不確定性,引發學術功利化傾向等更為復雜的問題。
  是故,就現實情形而言,大多高校的合同雖不至于形同虛設,但它總體上并不具備非常有效的約束力,更難以發揮激勵作用。于是,為擺脫這種困局,一些高校又采取“一校兩軌”如常任軌與普通軌或“一校多軌”如常聘、準聘、長聘、專聘以及特聘等眾多不同崗位聘任方式。常聘以外不同聘任方式的合同內容、要求以及周期存在差異,它借鑒了美國高校教師聘任的某些經驗,但又并不完全等同于美國的終身軌和非終身軌并行制度。就實質而言,上述新的聘任形式的現實策略是為應對傳統合同低效或無效的一種彌補,它有更明晰的考核要求與執行剛性,待遇相對高于常聘形式。但它以相對較高的經濟報酬來換取職業的不確定性風險,意味著在財力有限的當下它還難以轉化為面向全體的常態性聘任形式,且因為缺乏穩定性而難以構成廣泛吸引力。為此,在合同制的約束與激勵功能難以得到充分發揮的前提下,高校又不得不采取基于績效而非職級高低的獎酬分配方式,試圖以物質獎勵來彌補合同約束的低效與聘任激勵機制的失調。
  (三)高校教師績效管理與考核評價制度的悖論
  事實上,中國高校目前內部最不缺乏的就是競爭。入編、獲得晉升以及特殊崗位聘任都需要競爭,在資源總量有限的前提下,績效分配的實質也是競爭。因為涉及核心利益,要維持競爭的公平性,就必須引入剛性的考核與評價制度。考核與評價就需要有明晰的指標,越是定量化越能夠體現制度的剛性與程序正義,以此消除可能存在的糾紛與爭議。因此,目前整個學術界中“五唯”之弊,固然與宏觀項目制政策環境與偏好存在關聯,但高校內部教師聘任制改革過程中的績效關注卻是該問題產生的直接原因。
  究竟如何理解高校教師的績效?仔細閱讀文獻會發現,這個在政策與管理文件中極為流行的概念,卻少有人去了解其真實的內涵。按中文的理解,“績”是工作業績或者成果,帶有客觀性,“效”為工作效果,帶有主觀價值判斷意味。在英文中,其大致可以分別對應performance與merit,即前者為客觀表現,后者為品質與價值,績與效合于一起就意味著績效是客觀表現與主觀評價的結合。然而,在現實操作中,因為品質與價值所帶有的主觀性以及判斷的復雜性,考核與評價往往更關注的是量化的業績而不是內隱性的品質。這種取向的優點在于:為入編、晉升可以設定數量門檻,為獎金與津貼發放提供了最易計算的分值。合同執行嚴格,達到基本指標即可,合同執行寬松,則以經濟為杠桿來施加壓力。如此以來,無論你處于哪個職業發展階段還是何種崗位,指標生產不僅成為教師維系其生存的基礎,也是其獲得職業地位與發展空間的依憑,因而它以一種完全行政介入與施壓的方式形成一個全程性且無孔不入的外部激勵機制。
  這種外部激勵機制所引發的功利取向以及對教師學術創新、教學熱情與工作信念所帶來的負效應已成共識,在此無需多言。值得關注的是:既然是共識,為何要超越這種考核與評價取向是如此之艱?回溯聘任制改革三十多年來的發生與演變過程,或許還在于我們對有些基本問題的認識上存在偏差,如究竟如何理解作為一個學術組織的高校?相對于其他職業,學術職業與工作是否具有某些特殊屬性?正如斯科特(Peter Scott)針對英國高校學術職業近幾十年來的變化而指出,基于績效的視角,更傾向于把高校視為滿足外部政治與市場需求的銷售型組織,關注的是效率而不是開放社會中高校應承擔的核心責任,是把它視為一個商業化的知識生產組織而不是教育機構。組織屬性的變革必然帶來學術職業與工作性質的變化,20多年前,奧布萊恩(George Dennis O’Brien)曾指出,所謂“教師就是大學”或大學的主人,這種說辭充其量是半個真理,因為現代高校組織事務的繁復龐雜必須要有行政介入乃至于主導,不可能完全由教授或教師自行其是。然而如今,這半個真理可能都成為問題,實行全員與全程合同制和績效管理的聘任制改革,意味著教師已經完全淪為受雇者的地位。這種變化究竟是更有利于還是有損教師履行其學術責任和大學承擔其使命,無論是從事實還是價值判斷的角度,都并不是一個容易問答的問題。但有一點可以確信,如果外部約束與激勵沒有轉化為一種內部自覺與自我激勵,反而因功利化與不確定性引發教師持續的精神緊張與焦慮,它不僅有可能帶來人們的信念危機和職業尊嚴的喪失,甚至破壞整個職業環境與生態。目前,越來越多的年輕優秀人才流向非學術領域,對一個國家而言,這或許并不是人才流失,但是,當學術界對最為卓越的人才難以構成吸引力,它又如何去擔當培育優秀后備人才的使命?
  三、我國高校教師聘任制度未來去向
  三十多年來,我國高校聘任制改革更多帶有基于問題和摸著石頭過河的取向,因為不同時期存在不同的問題且表現形式與程度上存在差異,許多做法更多帶有探索性,其中既不乏一些務實考慮但也有超越現實條件的情況。問題取向的改革因為缺乏整體設計,難免會不斷地產生新的問題,因而使得改革過程持續帶有被動應付的特征,甚至與其初衷發生偏離。當前,我國高校教師聘任制度體系還遠未成形,但的確到了需要總結經驗與教訓以更好地籌劃未來的節點。在此,結合上述歷史梳理與問題分析,嘗試就改革的未來去向提出如下設想。
  (一)關于聘任制改革的價值取向
  三十多年來,我國教師聘任制改革總體上帶有效率取向,更傾向于以外在約束與激勵而不是從學術組織、學術職業和學術工作的特殊性以及高校教師成長規律的角度來進行政策設計與建構制度。它以持續地施壓方式雖然激發了教師對教學科研工作的時間投入,卻又在一定程度上帶來組織與教師行為的功利化取向,不利于教師學術的自由探索與創新、人才培養使命的擔當。因此,對于改革的成就我們固然不能否認,更不能回到原點,但確有必要基于學術組織特性與學人成長規律來予以全面反思,重新考慮制度設計取向的合理性,使之如何能夠體現工具效用與價值內涵、人才選拔與培養、物質回報與精神激勵、約束規范與自由寬松的對立統一。簡而言之,一個好的聘任制度就在于:它是否能夠真正吸引和遴選一批真正有潛質、有學術抱負與工作激情的學者,給予其職業發展的預期與相對穩定的保障,以內在精神追求和自覺自律來實現自身的價值。
  (二)關于教師崗位的設置
  無論未來事業單位改革中編制的去與留,高校崗位設置的基本依據首先還在于它所能夠獲得經費的多寡,主要包括國家的財政撥款、學費收入以及單位經營收入,穩定的財源決定了高校能夠設置多少個相對穩定的崗位,而非常態性的經費收入則決定著高校優崗、特崗以及流動性崗位的設置空間。就政府財政撥款而言,目前的一般公共預算撥款中人員經費撥款的主要參考依據為學生規模、辦學層次與性質等。基于國家戰略需要的重點建設經費則以專項的方式撥付,但專項投入因為其非持續性和不穩定性很難成為高校設崗的依據。因此,從重點建設與分類管理的角度考慮,有必要根據不同高校發展定位,針對不同高校核定不同的師生比,如“雙一流”建設高校可以為 1∶10或1∶12,一般院校為1∶18,把部分專項經費轉為重點建設高校的常態人員經費,如此會更有利于高水平大學教師隊伍的建設與穩定發展。當然,本著高投入高回報的原則,學費額度的調整或許也是一個選項,如是否可以給予不同高校以有限的定價權,在一定區間內,不同類型學校學費額度可以上下浮動。如此,也可以一定程度上彌補高校設崗資源的不足。
  在政府一般公共預算財政撥款與學費收入之外,高校可以根據其他經費收入情況,自主靈活設置崗位。至于內部不同學科院系崗位設置多少、上崗人的資質以及崗位類型,則由高校根據其所承擔的使命、定位、人才培養規模及它在人才市場中地位高低自主設計。編制內或相對固定的崗位設置規模需要有明確的核算標準(如培養規模、專業學科發展潛力與優勢等),不同系列的上崗人資質需要有明確要求與嚴格規范的評定與考核程序,由校級專設委員會最終決定而不能完全交給院系;編制外或流動性的崗位設置,則由院系或有關平臺團隊根據需要與學校協商訂立協議,如誰聘任誰出資或與學校共同分擔等。
  總之,教師崗位設置的基本原則應該體現為事、人與財三者的結合:根據教學科研工作的現實及發展需求,結合資源條件特別是人員經費支出能力,確立不同崗位人員的資質要求、比例與規模。對高校管理者而言,編制或去編制后的相對固定崗位是一種永久稀缺的寶貴資源,對編制或相對固定崗位的控制與使用策略,決定一所高校人才聘任機制的有效與否,也決定了其整體師資隊伍水平高低。通常,相對固定崗位數量越多,越有利于吸引與穩定優秀人才隊伍,但比例過高,又會阻塞后備力量的發展空間;如果流動崗位規模過大和人員流動性過強,高校就難以獲得穩定發展的環境,辦學質量提升也就缺乏根基。因此,究竟如何確立固定與流動性崗位之間的比例,不僅取決于學校的資源條件,更是對其人力資源管理能力與策略的一種考量。
  (三)關于聘約管理
  實行教師全員與全程性聘任合同制,這在國際上是比較少見的情形,在傳統的歐洲以及日本大多國家高校中,長聘制度反而更為普遍。盡管近些年來一些歐洲國家借鑒美國的終身軌模式,嘗試對長聘制度予以調整,但所指向的群體主要是職業生涯早期的年輕學者。針對職業中后期學者采用長聘與終身聘任制度的設計邏輯,其實不僅僅出于維護學術自由的價值訴求,更多還是來自于對高校教師職業與性質內涵的理解。如同醫生、律師一樣,高校教師也屬于高層次專門化的職業,其獲得執業的資質認可需要有長期的學術訓練,而從業的能力水平則很大程度上得益于長期的職業實踐與經驗積累,不止于此,因為科學研究本身具有探索未知的結果不確定性,長聘有利于為教師承擔高風險研究提供穩定的職業保障。因此,不同等級的專業技術職務設定,其實就是對教師專業能力與水平的認可。如果這種認可來自于高校內部,它的確不具有跨機構的通用性稱號意義,但是,在高校內部要徹底消解它所具有的稱號意義卻既不現實,也不合乎邏輯。能力與資質具有相對穩定性,如果把職級完全視為一個可上可下的流動性崗位,則在根本上否定了高校教師的高度專業化特質,這對該職業所帶來的效應也將是毀滅性的。
  實行崗位聘任全員與全程合同制的出發點是期望以外部約束治庸防懶,但美國的終身軌與各國長聘經驗表明,在設定合理的準入限制并通過考察期的嚴格審核評定之后,長聘相對于完全合同制更具有制度優勢。它有利于增強教師歸屬感,留住與穩定最為卓越的師資力量,有利于教師以平和心態開展創新性的教學實踐與科研探索。故而,就長遠而言,當下具有我國鮮明特色的雙軌制與多軌制應是一種臨時過渡狀態,其未來發展方向必將為有固定限期(針對觀察期的年輕學者與非教學科研系列人員,即預聘或準聘)與無固定限期的合同制(長聘)結合。事實上,部分高校在這方面的改革已經基本成型。目前主要是在操作層面上存在眾多難題,如非固定限期合同究竟是針對副教授還是教授級別?過早納入長聘,可能存在失察的風險,而過晚則又難以為創新提供穩定保障,錯失活力高峰期;再如規模與比例幾何?規模過小獲長聘難度大,可能會導致人才流失,規模過大改革就失去了其意義所在;還有如何確立長聘的門檻和標準?按舊體制已經獲得高級職級的教師是否可以納入長聘?不同系列之間是否可以打通?等等。
  就目前而言,合同制的名實不副、合同虛置在不少高校的確具有普遍性,以至于還存在合同期滿想離開的人走不了,部分達不到要求的人又難以按合同約定處置的現實困境。該問題的存在固然有觀念、歷史遺留以及外部流動環境不暢等多方面原因,但在有關高校與教師之間的關系、合同性質等法理層面上的基本問題沒有厘清之前,由此而引起的種種糾紛與爭議恐怕也難以讓很多高校有所作為。因此,對教師實行全員與全程限期合同制反而因為執行困境更容易帶來合同流于形式的問題。簡言之,無論從哪個角度而言,準(預)長聘制度都是未來更為合宜且可行的方案。至于目前究竟是采用不溯及既往的“新人新辦法、老人老辦法”的漸進路線,還是“快刀斬亂麻”全面推進的激進策略,是將多數還是少數教師納入準長聘系列,這取決于各校所擁有穩定財源的水平、在人才市場中的競爭優勢、學校發展定位以及對目前隊伍整體水平的理性判斷。
  (四)關于薪酬分配
  高校教師薪酬分配的依據大致有四個方面,一是按資質即職級與年資分配,二是按績效獎勵,三是按人才市場競價,四是上述各種類型的混合。就目前情形而言,日本和歐洲大多國家如德國的公立大學教師薪酬結構與公務員薪酬體系相似,收入相對穩定,其高低主要取決于職務等級。美國雖然不同類型與層次高校教師之間收入存在差別,但總體上同一高校內部薪酬分配也主要與職級掛鉤,部分高校雖然也提供績效獎勵,但數額非常有限。為避免優秀人才流失,某些學科如法學、醫學、商科、工程等領域的教授收入要高于其他學科。另外,教學型的非終身軌教師一般不享受年薪制,而是實行按勞取酬。相對于歐美大學,我國大學教師薪酬結構更為復雜,基本工資以職級為依據,但其他更多部分則來自于績效獎勵與崗位津貼,屬于典型的混合型結構。這種薪資結構設計的目的是要體現多勞多得和優勞優酬原則,多勞多得一般基于績效考核,按分數折算發放獎勵,優勞優酬則按崗位設置發放固定津貼,其對象則一般為特崗、專崗以及準聘長聘系列教師。目前,這種混合結構存在諸多問題,多勞多得的計分取酬方式與學術工作屬性存在一定的背離,具有突出的功利取向,它也是目前我國高校學術評價與考核制度重量輕質現象存在的主因;而優勞優酬因為主要面向少數群體且與其他群體收入差距過大,在高校中也不乏關于公平的爭議。
  應該說,目前我國高校這種薪酬結構也不乏其一定的現實合理性,即它是在資源總量有限的前提下,為吸引國際優秀人才和激發高校內部競爭活力的一種權宜策略。但就長遠而言,未來的薪酬分配必然是更傾向于按資質與職級之間建立穩定的關聯。當然,該目標的實現取決于三個基本前提:第一,準聘長聘制度改革推進與運行效果良好;第二,教師分類管理與評價考核體系相對完善;第三,高校內外人員有序流動機制的暢通。換言之,薪酬分配制度改革并非是孤立的,它附麗于高校人事制度改革的整體方案。唯有確立一個真正有效淘庸選能的遴選與流動機制,形成一支相對穩定有內在激情與學術追求的優秀教師隊伍,目前薪酬分配制度的困境才有破解的可能。
  (五)關于考核評價制度
  考核評價制度是實行教師聘任制的核心環節,它貫穿教師管理的全過程,包括遴選、不同崗位任職資格審核與晉升、續聘、獎勵與津貼分配等所有環節。由于事關教師切身利益,為避免主觀評價所帶來的是非紛擾,三十多年來我國高校逐漸建立了一系列以剛性量化指標為主的考核評價體系。這種評價取向的優點是以剛性的數據文化遏抑了傳統的人情文化,也在很大程度上祛除了高校內部曾深為人詬病的權力尋租、論資排輩等積弊。但是對于它所存在的各種問題,近年來各方已經頗多指摘并成共識,本研究不復贅述。在此僅從聘任制完善的角度提出如下主張。第一,要區分不同考核評價的目的指向,上崗競爭(包括職務晉級、特崗與專崗聘任)是優選評價,重在品質、資質、能力與潛力考察。履約考核是基于任務目標實現的底線評價,是對應盡義務與責任的考察,兩者不應混淆;第二,不同系列崗位的聘任評價與考核體系,任務要求與晉升標準要有明顯的區分度,并給予不同選擇的教師以明確的發展預期,同時也為其相互之間的轉換留有一定的余地;第三,關注品質能力的優選評價應以同行定性評議為主、定量為輔,任務導向的底線評價則應為定量與定性的結合;第四,淡化績效評價中以科研項目、科研發表與學術獎勵數量折算計分作為收入分配依據的簡單粗暴傾向,縮減績效獎勵份額,逐漸將收入更多與崗位建立關聯,增強教師對收入的可預期性與確定性;第五,嚴格準聘長聘崗位的評審程序,進一步強化同行評議,成立校級專門委員會并由其行使最終崗位聘任的決定權;第六,適當加長不同聘任形式的考核周期,強化合同簽訂雙方的對等性與執行的嚴肅性,依據考核結果,落實合同約定。對無固定限期合同的長聘崗位,同樣需要有長周期的考核,但考核結果通常不作為解聘的依據,可作為崗位津貼調整的參考。
  最后是關于高校教師聘任制改革的環境問題。如上所述,我國目前聘任制改革依舊處于探索階段,很多改革措施具有突出的問題指向特征,距離一個成熟穩定的常態還有很長的距離。正因為處于過渡階段,各校的自主探索既存在相似之處又各有特點,因而顯得有些紛亂。實行分類管理、多個系列并存和教學科研系列的準聘長聘制度,這固然是未來我國高校聘任制改革與發展的基本方向。但就目前而言,很多高校改革推進的現實條件并不充分,外部支持環境也難以盡如人意。如在新舊政策與制度轉換過程中,構成多數的存量如何消化和盤活,涉及學校的穩定發展問題;新的政策與制度框架下,增量部分合同的法律效力以及可能存在的爭議問題;在整體學術勞動力市場流動機制尚不順暢以及中國人家庭安置顧慮重重的環境中,人員被動流出將陷入困境的問題;等等。美國高校終身軌與非終身軌系列并存的制度體系,的確已經對全球學術職業帶來廣泛的影響,但正如它在如今歐洲各國所遇到的情形一樣,在短期內實現成功的嫁接并不容易。這可能并非為簡單的體制問題,如人們想當然地認為,只要實現由國家聘用到高校自主聘任、由教師的公務身份向市場自由人性質轉變,所有問題自然迎刃而解。更深層次的問題恐怕在于:第一,即使法律賦予我國高校以教師自主聘任的權力,對相當部分高校而言,它是否具備足夠的能力與條件來行使自主聘任權;第二,在高校與教師之間的法律關系似是而非、尚未完全厘清的情境中,大多高校又能否承受相關爭議所帶來的壓力以及各種可預估或不可預估的效應。這也意味著,至少就目前而言,相關改革探索雖然框架與輪廓已經初現端倪,但其效應顯現還需要時日,尤其是它的陣痛期還遠未到來。而能否挺過陣痛期,形成一個相對成熟、有中國特色但又不偏離國際慣例的高校聘任制度體系,我們目前所要做的恐怕不是對人心的試探,而是需要理性審慎的行動與對行動結果的未雨綢繆,這不是一個理論問題,而在于實踐者的智慧。
  閻光才,華東師范大學高等教育研究所所長、教授,上海 200062;中國高等教育學會第四屆學術委員會委員,北京 100191
  原文刊載于《中國高教研究》2019年第10期

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